Ποιος εξυπηρετείται από τις εξουσίες έκτακτης ανάγκης;

 Η πανδημία του Covid-19 προκάλεσε μια αναγκαία συζήτηση σχετικά με τη χρήση των εξουσιών έκτακτης ανάγκης, καθώς είναι γεμάτες με πειρασμούς εξουσίας και μόνο υποδεέστερο δημόσιο όφελος. Η αποτυχημένη εντολή του Προέδρου Μπάιντεν για εμβόλια σε ιδιωτικές επιχειρήσεις και η χρήση των εξουσιών έκτακτης ανάγκης από τον Πρωθυπουργό Τριντό κατά των  καναδών διαμαρτυρόμενων νταλικιέρηδων φέρνει περαιτέρω την επιτακτικότητα σε αυτή τη συζήτηση και εγείρουν κρίσιμα ερωτήματα σχετικά με τα κίνητρα που ενέπνευσαν αυτές τις πολιτικές.

Μια σημαντική οικονομική βιβλιογραφία, γνωστή ως δημόσια επιλογή, ασχολείται με αυτά τα προβλήματα και προτείνει ότι οι κυβερνήσεις, όπως και οι ιδιωτικοί φορείς, ενεργούν με γνώμονα το προσωπικό τους συμφέρον. Δηλαδή, επιδιώκουν να μεγιστοποιήσουν το δικό τους όφελος, ενώ λειτουργούν εντός των θεσμικών τους περιορισμών. Όσον αφορά το Covid-19, η συμπεριφορά των κρατικών φορέων δεν διαφέρει από οποιαδήποτε άλλη καταστροφή. Τα σενάρια καταστροφών δημιουργούν ευκαιρίες για τους πολιτικούς δρώντες να λάβουν ορθολογικές, στοχευμένες, αποφάσεις μεγιστοποίησης της ισχύος τους εντός των πολιτικών ορίων που έχουν τεθεί γύρω τους. Έτσι, σε αντίθεση με την ιδέα ότι οι κυβερνήσεις χρειάζονται περισσότερη διακριτική ευχέρεια σε περιόδους κρίσης, οι θεσμικοί περιορισμοί έχουν εξίσου μεγάλη ή ίσως και μεγαλύτερη σημασία κατά τη διάρκεια καταστάσεων έκτακτης ανάγκης, προκειμένου να συγκρατηθεί η πολιτική υπερβολή.

Διερεύνηση της αποτελεσματικότητας των κηρύξεων εξουσίας έκτακτης ανάγκης

Υπάρχει μια μεγάλη ποικιλία βιβλιογραφίας που διερευνά τις επιπτώσεις των δημόσιων επιλογών της επεκτατικής κυβερνητικής εξουσίας. Δύο πρόσφατες εργασίες σχετικά με την πολιτική οικονομία των εξουσιών έκτακτης ανάγκης από τους Christian Bjørnskov και Stefan Voight, απεικονίζουν αυτές τις επιπτώσεις κατά τη διάρκεια της πανδημίας. Οι μελέτες αυτές δημοσιεύθηκαν στο European Journal of Law and Economics (2020) και στο περιοδικό Public Choice (2021). Μελέτες όπως αυτές είναι ιδιαίτερα διορατικές, επειδή οι εξουσίες έκτακτης ανάγκης παρείχαν το πρωταρχικό πλαίσιο που χρησιμοποίησαν πολλές κυβερνήσεις για να ασκήσουν πολιτική δημόσιας υγείας ως απάντηση στο Covid-19.

Η μελέτη του 2020 συγκρίνει τη χρήση των εξουσιών έκτακτης ανάγκης παγκοσμίως ως απάντηση στο Covid-19. Ιστορικά, οι καταστάσεις έκτακτης ανάγκης κάθε είδους αποτελούσαν πρόσχημα για την επέκταση της κυβερνητικής εξουσίας και η εμπειρία μας με το Covid-19 δείχνει αυτή την τάση. Οι συγγραφείς σημειώνουν ότι "αυτή τη φορά δεν ήταν διαφορετική". Για το σκοπό αυτό, διαπιστώνουν ότι πολλές κυβερνήσεις παγκοσμίως εφάρμοσαν σκληρές πολιτικές που είχαν ελάχιστη σχέση με τον μετριασμό των κρουσμάτων και των θανάτων. Αντιθέτως, οι πολιτικοί ηγέτες έτειναν να λαμβάνουν αποφάσεις που μεγιστοποιούσαν την εξουσία με βάση τους πολιτικούς περιορισμούς που είναι εγγενείς στις χώρες τους.

Για παράδειγμα, στις περισσότερες φιλελεύθερες δημοκρατίες που διατηρούν σημαντικούς ελέγχους στην εξουσία, οι πολιτικές αποκλεισμού περιορίζονταν σε προσωρινό κλείσιμο επιχειρήσεων, κλείσιμο σχολείων και εντολές για παραμονή στο σπίτι. Από την άλλη πλευρά, σε χώρες με λιγότερους περιορισμούς στην εξουσία παρατηρήθηκαν πιο επιθετικά λουκέτα που επεκτάθηκαν στο πεδίο της στοχοποίησης πολιτικών εχθρών και του εξαναγκασμού μολυσμένων ατόμων σε εγκαταστάσεις καραντίνας. Σε όλες τις χώρες, η ανάπτυξη μέτρων έκτακτης ανάγκης ακολούθησε την ευκολία χρήσης τους που παρείχαν οι θεσμικοί και πολιτικοί περιορισμοί.

Η εξέτασή τους (2021) εξέτασε τη χρήση των εξουσιών έκτακτης ανάγκης από το 1990 έως το 2011 σε 122 χώρες και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν υπάρχουν σαφή οφέλη από τη χρήση τους. Διαπίστωσαν ότι οι εξουσίες έκτακτης ανάγκης, όταν ελέγχονται για διάφορους άλλους παράγοντες, όπως η σοβαρότητα της καταστροφής στην οποία ανταποκρίνονται, δεν σώζουν περισσότερες ζωές. Ωστόσο, συσχετίζονται με παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, υποβάθμιση των δημοκρατικών θεσμών, ακόμη και με αύξηση του θανάτου. Επιπλέον, οι συγγραφείς προτείνουν ότι αυτές οι εξουσίες έκτακτης ανάγκης συνδέονται ενδεχομένως με τον εκτοπισμό των ιδιωτικών αντιδράσεων σε καταστάσεις καταστροφών, οι οποίες θα μπορούσαν ενδεχομένως να δημιουργήσουν πιο αποτελεσματικές λύσεις από αυτές που εφαρμόζονται από δημόσιους υπαλλήλους.

Ενώ οι δύο αυτές μελέτες σκιαγραφούν τα όρια και τους κινδύνους των εξουσιών έκτακτης ανάγκης, καταδεικνύουν επίσης πώς οι θεσμικοί περιορισμοί έπαιξαν βασικό ρόλο στην καθοδήγηση της πολιτικής για την πανδημία. Μετά τον έλεγχο των διαφορών στη δομή της κυβέρνησης, οι Bjørnskov και Voight παρατηρούν,

"(Τ)α κράτη που απολαμβάνουν υψηλό επίπεδο κράτους δικαίου καθώς και υψηλό επίπεδο ελευθερίας του Τύπου έχουν λιγότερες πιθανότητες να κηρύξουν SOE [κατάσταση έκτακτης ανάγκης], ενώ ούτε το επίπεδο δημοκρατίας ούτε το επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης αποτελούν σημαντικούς προγνωστικούς παράγοντες για την κήρυξη SOE.

Σημειώνουν επίσης ότι τα κράτη με πιο περιοριστικές συνταγματικές διατάξεις σχετικά με τις εξουσίες έκτακτης ανάγκης είχαν λιγότερες πιθανότητες να τις χρησιμοποιήσουν. Ταυτόχρονα, οι χώρες με λιγότερους περιορισμούς ακολουθούσαν πιο ακραίες πολιτικές, όπως η αναστολή της λειτουργίας των κοινοβουλίων, το κλείσιμο των δικαστηρίων, η επίκληση στρατιωτικής παρουσίας και η καταστολή των δημοσιογράφων.

Τέτοιες σκληρές αντιδράσεις είναι ενδεικτικές των κλασικών τάσεων μεγιστοποίησης της εξουσίας που περιγράφονται στη θεωρία της δημόσιας επιλογής. Οι αυταρχικές αντιδράσεις συμβαίνουν όταν οι πολιτικοί παράγοντες θεωρούν ότι οι εντολές είναι εύκολο να εφαρμοστούν και ότι μπορούν να αποκομίσουν προσωπικό όφελος από αυτές, αλλά οι αντιδράσεις καταλήγουν επίσης να έχουν ελάχιστη σχέση με τα αποτελέσματα της δημόσιας υγείας. Ωστόσο, οι ισχυροί θεσμοί, όπως το κράτος δικαίου, η ελευθερία του λόγου και ο έλεγχος της εξουσίας, δημιουργούν κίνητρα για τους δημόσιους λειτουργούς να ενεργούν με τρόπο που να ικανοποιεί το κοινό ή τουλάχιστον να φέρει τη λαϊκή υποστήριξη.

Η ανάγκη αναγνώρισης των ακούσιων συνεπειών

Η αιτιολόγηση των εξουσιών έκτακτης ανάγκης είναι ότι η κυβέρνηση πρέπει να ενεργήσει γρήγορα και με λίγους περιορισμούς για να αντιμετωπίσει μια κατάσταση καταστροφής για να αποτρέψει περαιτέρω καταστροφές. Η πραγματική πρόκληση σε όλα τα φαινομενικά καλοπροαίρετα κυβερνητικά προγράμματα είναι να δούμε τις ακούσιες συνέπειες. Η παροχή στους δημόσιους λειτουργούς της δυνατότητας να εφαρμόζουν ταχείες και αποφασιστικές πολιτικές μπορεί να φαίνεται ελκυστική με την πρώτη ματιά, αλλά αυτό συνεπάγεται σημαντικά μειονεκτήματα. Για παράδειγμα, η μελέτη των Bjørnskov και Voight του 2021 διαπίστωσε ότι οι εξουσίες έκτακτης ανάγκης συσχετίζονται με περισσότερους θανάτους, όχι με λιγότερους. Γράφουν,

"(Φ)υσικά δικαιώματα ακεραιότητας καταστέλλονται πιο ουσιαστικά σε πιο σοβαρές καταστροφές σε χώρες με κρατικές επιχειρήσεις που προσφέρουν περισσότερα οφέλη στην εκτελεστική εξουσία. Θεωρούμε ότι το αποτέλεσμα αυτό επιβεβαιώνει το αντιφατικό μας εύρημα ότι οι πολιτικοί παράγοντες σε ορισμένες χώρες κάνουν κατάχρηση των διατάξεων έκτακτης ανάγκης κατά τη διάρκεια φυσικών καταστροφών".

Εν ολίγοις, περισσότερη εξουσία που παρέχεται στην κυβέρνηση οδηγεί σε μεγαλύτερη πιθανότητα κατάχρησης αυτής της εξουσίας. Σε πολλές περιπτώσεις, αυτή η κατάχρηση εξουσίας μπορεί να οφείλεται απλώς σε ρυθμιστικά εμπόδια και ανικανότητα, με αποτέλεσμα τη διακοπή των ιδιωτικών λύσεων. Για παράδειγμα, στις Ηνωμένες Πολιτείες, είδαμε πώς η σκληρή κυβερνητική παρέμβαση προκάλεσε περισσότερα προβλήματα, όχι λιγότερα, στον περιορισμό του Covid-19, όπως φάνηκε με τις επιδημίες σε γηροκομεία, το κλείσιμο σχολείων και το κλείσιμο εστιατορίων. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, η κυβερνητική απόφαση αντικατέστησε το ολοκληρωμένο οικοσύστημα της ιδιωτικής δραστηριότητας.

Στη συνέχεια, υπάρχουν σαφείς καταχρήσεις της εξουσίας για διάφορους αυταρχικούς σκοπούς, οι οποίες, όπως σημειώνουν οι Bjørnskov και Voight, είναι πιο συχνές σε χώρες με λιγότερα συνταγματικά όρια στην εξουσία. Αυτές οι καταχρήσεις εξουσίας περιλαμβάνουν τη στοχοποίηση πολιτικών εχθρών, τις εκτεταμένες παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, την καταστολή του ελεύθερου Τύπου και την εσκεμμένη υποβάθμιση των δημοκρατικών θεσμών. Αυτή η αχαλίνωτη χρήση της εξουσίας ενισχύει την άποψη ότι οι θεσμικοί περιορισμοί και τα κίνητρα επηρεάζουν τις πολιτικές ατζέντες σε περιόδους έκτακτης ανάγκης και σε περιόδους ηρεμίας. Επιπλέον, παγιώνει την ιδέα ότι η έλλειψη θεσμικών περιορισμών ωθεί στην κατάχρηση της πολιτικής εξουσίας.

Είναι αναπόφευκτο γεγονός της πολιτικής ζωής ότι οι κυβερνητικοί αξιωματούχοι δεν είναι παντογνώστες ή αμιγώς αλτρουιστές. Έτσι, ένα καλά εφαρμοσμένο σύστημα ελέγχου της εξουσίας τους χρησιμεύει για τον περιορισμό των υπερβολών που συνδέονται με υπερβολικά τολμηρές και φιλόδοξες πολιτικές ατζέντες. Οι καταστάσεις έκτακτης ανάγκης δεν παρέχουν ασυλία σε αυτές τις αδυναμίες.

Οι Bjørnskov και Voight γράφουν,

"Τα στοιχεία μας σχετικά με τις παρενέργειες των καθεστώτων έκτακτης ανάγκης δείχνουν ότι αντί να επιτρέπουν στις κυβερνήσεις να αντιμετωπίζουν αποτελεσματικά τις καταστροφές, και ιδίως να περιορίζουν τον αριθμό των θανάτων, οι περισσότερες κυβερνήσεις τα χρησιμοποιούν για άλλους σκοπούς".

Ως εκ τούτου, οι συγγραφείς συνιστούν να εγκαταλείψουμε την υπόθεση ότι οι κυβερνήσεις θα κάνουν απλώς ό,τι είναι καλύτερο σε περιόδους κρίσης. Αντ' αυτού, θα ενεργήσουν με βάση το προσωπικό τους συμφέρον, και οι θεσμοί γύρω τους είναι ζωτικής σημασίας για τον περιορισμό αυτών των προσωπικών συμφερόντων. Ορισμένες μεταρρυθμίσεις που προτείνονται από τους συγγραφείς περιλαμβάνουν σταθερά χρονικά όρια για τις δηλώσεις έκτακτης ανάγκης, περιορισμούς στη συνολική χρήση της εξουσίας και ενεργούς ελέγχους της εκτελεστικής εξουσίας μέσω θεσμών, όπως η νομοθετική υπερψήφιση και ένα διεκδικητικό δικαστικό σύστημα.

Λαμβάνοντας υπόψη όλα αυτά, η έρευνα των Bjørnskov και Voight σχετικά με τη χρήση των εξουσιών έκτακτης ανάγκης όχι μόνο αποκαλύπτει τους εγγενείς κινδύνους τους, αλλά εφαρμόζει διαχρονικές αρχές σε ένα επίκαιρο θέμα. Μας υπενθυμίζουν ότι οι κυβερνήσεις λαμβάνουν ορθολογικές, ιδιοτελείς αποφάσεις με βάση τα αντίστοιχα πολιτικά τους πλαίσια.

Το Covid-19 δεν διέφερε από οποιαδήποτε άλλη καταστροφή. Οι πολιτικοί εκμεταλλεύτηκαν στο έπακρο την κατάσταση με βάση τα κίνητρα που υπήρχαν. Τα συστήματα που δίνουν κίνητρα στους δημόσιους λειτουργούς να πράττουν το σωστό μέσω υγιών ελέγχων και ισορροπιών είδαν τη λιγότερη κατάχρηση εξουσίας. Αντίθετα, εκείνα που παρείχαν μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια σε εκτελεστικά στελέχη είδαν περισσότερη ανεύθυνη και διασπαστική συμπεριφορά.